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遏制地方“污染沖動”須完善環境保護稅制度
來源：m.ruogucaotang.net 作者：溫州驗廠網 發布時間：2008-03-22
長期以來,我國經濟增長主要依靠固定資產投資拉動。由于缺乏系統的環境保護稅制度,而現行污染收費制度又存在明顯的缺陷,從而導致了在經濟快速增長的同時,環境污染問題日益嚴重。而由于環境保護支出在財政支出中占比低,環保資金投資投向不合理,使已有的污染問題不能很好地得到解決,帶來了巨大的環境成本問題。而地方政府存在"環境污染"沖動,也是環境問題難以解決的一個重要原因。
我國目前廢棄物排放過量,環境污染嚴重,其外在性特征導致的市場失靈需要財政政策提供恰當的激勵和管制來解決這一問題。伴隨著經濟的快速增長,我國的能源消耗高速增長,污染物排放量增加,導致生態日益惡化,環境問題越來越嚴重。這對于落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會提出了嚴峻的挑戰。
目前,中國缺乏系統的環境保護稅制度,而且現行污染收費制度缺陷明顯。制度的缺位和不完善在近乎剛性的經濟增長目標下,導致污染行為在源頭上不能得到有效制約,污染物的排放控制不力。
我國尚未真正建立起獨立的環境保護稅收體系,與國外完善的環境稅收制度相比,我國的環境稅收制度還存在一系列的缺陷和問題。第一,缺少針對污染、破壞環境的行為或產品課征的專門性稅種,即環境保護稅。而此類稅種在環境稅收制度中應處于主體地位,環境保護稅的缺位,既限制了稅收對污染、破壞環境行為的調控力度,也難以形成專門用于環境保護的稅收收入來源,弱化了稅收的環境保護作用。第二,現行的污染收費制度對排污費的征收標準偏低,多種有害物質同時污染時僅按含量最高的一種計算排污量,征收依據不科學。第三,現行稅制中為貫徹環境保護政策而采取的稅收優惠措施的形式比較單一,主要限于減稅和免稅,受益面窄,力度不足。最后,消費稅、資源稅中有關環境保護的規定不健全、稅率過低、稅檔差距過小、征收范圍狹窄,對環境保護的調控力度不夠。
環保出現問題,還有一個重要原因,就是我國財政支出中環境保護支出占比低,環保投資結構不合理。財政支出中環境保護支出資金主要用于"城市環境基礎設施建設",而用于治理和控制污染源的環保投資規模偏小,增長緩慢,無法從資金上確保環境治理和保護的費用。
一般來說,用于環境保護和污染治理的投資主要來自于政府財政資金和企業自籌資金。我國財政支出中用于環境保護的支出比重較低,財政對環境保護和污染治理的支持力度不夠,這與目前我國的環境污染現狀和治理環保資金要求不相稱,目前不少污染治理項目還存在著較大的資金缺口。因此,有必要提高財政對環境保護和污染治理的支持力度。還有一點,我國治理污染投資的投向不合理,不能從根本上和源頭上解決環境污染問題。
事實上,要從根本和源頭上解決環境污染問題,政府必須花大力氣治理工業污染源,防治各種新建項目投產后可能帶來的環境污染。政府要充分利用環境規制和環境稅等政策來解決環境污染中的市場失靈問題,對壟斷行業實施較為嚴格的環境規制,對競爭性行業實施環境稅制度。
我們認為,環境規制和環境稅是逆轉環境惡化的重要政策手段。因為市場失靈的存在,經濟增長本身帶來的環境問題無法通過市場來解決?？晒┻x擇政策主要有激勵和規制兩類。選擇規制還是激勵的方法主要依賴于實施成本。這里的實施成本主要是監督成本。所以,最適合實施規制方式的環境是非競爭性行業。同時,規制政策也適用于污染者眾多、征稅比較困難的情況。
在激勵方法中,我們也需要選擇控制價格還是數量。這個選擇實際上取決于這二者對于環境創新的引導作用。當市場是完全競爭的時候,污染權交易和規制的效果是一樣的,都比不上環境稅會促進技術創新。所以,在競爭性行業,對于激勵政策而言,環境稅效果比較好。因此,在壟斷行業實施規制,并輔助環境稅,有效解決市場失靈導致的污染排放問題。
地方政府存在的"污染沖動"也是當前環境問題得不到解決的一個重要原因。通過降低地方政府分享增值稅的比例,同時引入財產稅,將有助于矯正環境保護中的"政府失靈"。
當前稅制設計不周和中央與地方在財政資金分享上比例的不合理使地方政府具備較強的犧牲環境換經濟增長的沖動,這也是"十五"期間中央政府定下的節能減排目標全面落空的一個重要原因,地方政府"污染沖動"的存在使我國當前的環境問題遲遲得不到解決。本課題組的研究表明:來源于生產過程的稅收占一國稅收收入的比例越高,對一國政府保護環境的激勵作用越小,政府在保護環境方面所做的努力越低,環境污染就越嚴重。研究還發現,來源于財產稅的稅收占稅收收入的比例越高,對政府保護環境的激勵就越大,環境污染程度越輕。另外,我們還發現:政府在醫療方面承擔的義務越多,保護環境產生的激勵就越大,環境污染程度越輕。
我國增值稅的25%由地方政府分享,且由生產地征收。因此,地方政府有很強的動機擴張本地生產、發展本地經濟。在我國當前經濟發展階段,生產的擴張和環境污染高度相關。另一方面,現行稅制很難激勵地方政府采取保護環境的行動。如前所述,財產稅可以給地方政府保護環境的動機。因為,污染會降低財產稅的稅基,進而侵蝕地方政府的收入。2006年的數據顯示,我國的房產稅在地方財政收入中所占比重微乎其微。
因此,通過降低地方政府分享增值稅的比例將減少地方政府的增長動機,從而減少環境污染;與此同時,加快引入財產稅進程,使之盡快成為地方政府的主要稅種,從而從兩個方面激勵地方政府保護環境。
我國目前廢棄物排放過量,環境污染嚴重,其外在性特征導致的市場失靈需要財政政策提供恰當的激勵和管制來解決這一問題。伴隨著經濟的快速增長,我國的能源消耗高速增長,污染物排放量增加,導致生態日益惡化,環境問題越來越嚴重。這對于落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會提出了嚴峻的挑戰。
目前,中國缺乏系統的環境保護稅制度,而且現行污染收費制度缺陷明顯。制度的缺位和不完善在近乎剛性的經濟增長目標下,導致污染行為在源頭上不能得到有效制約,污染物的排放控制不力。
我國尚未真正建立起獨立的環境保護稅收體系,與國外完善的環境稅收制度相比,我國的環境稅收制度還存在一系列的缺陷和問題。第一,缺少針對污染、破壞環境的行為或產品課征的專門性稅種,即環境保護稅。而此類稅種在環境稅收制度中應處于主體地位,環境保護稅的缺位,既限制了稅收對污染、破壞環境行為的調控力度,也難以形成專門用于環境保護的稅收收入來源,弱化了稅收的環境保護作用。第二,現行的污染收費制度對排污費的征收標準偏低,多種有害物質同時污染時僅按含量最高的一種計算排污量,征收依據不科學。第三,現行稅制中為貫徹環境保護政策而采取的稅收優惠措施的形式比較單一,主要限于減稅和免稅,受益面窄,力度不足。最后,消費稅、資源稅中有關環境保護的規定不健全、稅率過低、稅檔差距過小、征收范圍狹窄,對環境保護的調控力度不夠。
環保出現問題,還有一個重要原因,就是我國財政支出中環境保護支出占比低,環保投資結構不合理。財政支出中環境保護支出資金主要用于"城市環境基礎設施建設",而用于治理和控制污染源的環保投資規模偏小,增長緩慢,無法從資金上確保環境治理和保護的費用。
一般來說,用于環境保護和污染治理的投資主要來自于政府財政資金和企業自籌資金。我國財政支出中用于環境保護的支出比重較低,財政對環境保護和污染治理的支持力度不夠,這與目前我國的環境污染現狀和治理環保資金要求不相稱,目前不少污染治理項目還存在著較大的資金缺口。因此,有必要提高財政對環境保護和污染治理的支持力度。還有一點,我國治理污染投資的投向不合理,不能從根本上和源頭上解決環境污染問題。
事實上,要從根本和源頭上解決環境污染問題,政府必須花大力氣治理工業污染源,防治各種新建項目投產后可能帶來的環境污染。政府要充分利用環境規制和環境稅等政策來解決環境污染中的市場失靈問題,對壟斷行業實施較為嚴格的環境規制,對競爭性行業實施環境稅制度。
我們認為,環境規制和環境稅是逆轉環境惡化的重要政策手段。因為市場失靈的存在,經濟增長本身帶來的環境問題無法通過市場來解決?？晒┻x擇政策主要有激勵和規制兩類。選擇規制還是激勵的方法主要依賴于實施成本。這里的實施成本主要是監督成本。所以,最適合實施規制方式的環境是非競爭性行業。同時,規制政策也適用于污染者眾多、征稅比較困難的情況。
在激勵方法中,我們也需要選擇控制價格還是數量。這個選擇實際上取決于這二者對于環境創新的引導作用。當市場是完全競爭的時候,污染權交易和規制的效果是一樣的,都比不上環境稅會促進技術創新。所以,在競爭性行業,對于激勵政策而言,環境稅效果比較好。因此,在壟斷行業實施規制,并輔助環境稅,有效解決市場失靈導致的污染排放問題。
地方政府存在的"污染沖動"也是當前環境問題得不到解決的一個重要原因。通過降低地方政府分享增值稅的比例,同時引入財產稅,將有助于矯正環境保護中的"政府失靈"。
當前稅制設計不周和中央與地方在財政資金分享上比例的不合理使地方政府具備較強的犧牲環境換經濟增長的沖動,這也是"十五"期間中央政府定下的節能減排目標全面落空的一個重要原因,地方政府"污染沖動"的存在使我國當前的環境問題遲遲得不到解決。本課題組的研究表明:來源于生產過程的稅收占一國稅收收入的比例越高,對一國政府保護環境的激勵作用越小,政府在保護環境方面所做的努力越低,環境污染就越嚴重。研究還發現,來源于財產稅的稅收占稅收收入的比例越高,對政府保護環境的激勵就越大,環境污染程度越輕。另外,我們還發現:政府在醫療方面承擔的義務越多,保護環境產生的激勵就越大,環境污染程度越輕。
我國增值稅的25%由地方政府分享,且由生產地征收。因此,地方政府有很強的動機擴張本地生產、發展本地經濟。在我國當前經濟發展階段,生產的擴張和環境污染高度相關。另一方面,現行稅制很難激勵地方政府采取保護環境的行動。如前所述,財產稅可以給地方政府保護環境的動機。因為,污染會降低財產稅的稅基,進而侵蝕地方政府的收入。2006年的數據顯示,我國的房產稅在地方財政收入中所占比重微乎其微。
因此,通過降低地方政府分享增值稅的比例將減少地方政府的增長動機,從而減少環境污染;與此同時,加快引入財產稅進程,使之盡快成為地方政府的主要稅種,從而從兩個方面激勵地方政府保護環境。